《AM730》鈺成其事

行政主導

19/8/2013     AM 730   《鈺成其事》

英國人一開始管治香港,便設立了立法局,由港督兼任主席,議員最初也全是政府官員,後來加入由港督委任的非官守議員。一九八五年之前,沒有民選議席的立法局實際上完全由政府控制。立法局在憲制上雖擁有相當大的權力,但由於明顯的原因,議員都不會利用他們的權力和政府作對。當時的政府,是絕對的「行政主導」:立法議程全部由政府決定,政府議案從不用擔心不獲立法機關通過。

一九八五至八九年間寫成的《基本法》,裡面規定的特別行政區政治體制,幾乎全部照搬當時正在實行的、看來十分有效的一套行政主導的制度,只是作了一項改變:選舉代替了委任。然而就是這重大變化,徹底改變了行政和立法之間的關係,令「行政主導」失去了依靠。

一九八五年立法局開始有少數議席由民選產生,一九九一年開始有分區直選議席。一九九二年七月,彭定康來港出任最後一任總督。他第一次會見民建聯代表時提出的問題,就是關於行政和立法的關係。他說:「有人告訴我,香港有一個有力的行政主導政府;可是,今年二月政府提出的財政預算案差點通不過,政府為要得到立法局各黨派的支持,被迫接納了他們的要求。連制定財政預算案也要受制於立法局,那算甚麼行政主導呢?」

彭定康看到,香港有了選舉之後,立法機關的組成改變了,「行政主導」已不再得到保證。他嘗試通過一些制度安排,理順行政和立法的關係,例如設立一個由他自己或布政司(即今天特區政府的政務司長)主持的「政府-立法局委員會」,就立法局如何處理政府提出的立法和財務建議進行協調。不過,這建議以及任何有關改善行政立法關係的討論,後來都被「彭定康政改方案」引起的激烈爭論擠掉了。

這問題一直沒有解決。如果今天的特區政府仍稱得上「行政主導」的話,恐怕已完全不是起草《基本法》時所想的那回事。怎樣保證政府在立法會裡有穩定可靠的支持,避免議會裡不停的黨派爭鬥令政府無法施政?將來行政長官和立法會全部議席都由普選產生之後,這仍是一個有待解決的問題。

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