《星島日報》雙龍會

怎樣改善行政立法關係

2007年5月10日《星島日報》雙龍會

怎樣改善「行政與立法關係」?或者說得更清楚一點,怎樣保證政府在立法會裡有穩定可靠的支持?這是一直困擾著特區政府的問題,相信也是行政長官曾蔭權在籌組下屆政府班子時要考慮的問題。

不少人認為,這問題的答案就是「分權」:政府把管治權分給支持它的政黨。具體的做法,就是把主要官員的職位向政黨開放。其中理據不難明白:如果政黨的活動空間一直只限於立法會裡,沒有決策官員由政黨人士出任,那末政黨既不須為政府政策的失敗負責,也不會因政府政策的成功而受惠。政黨最大的關注,是怎樣爭取人心,在換屆選舉時取得好成績,而這不一定跟政府維持有效施政的需要一致。因此,立法會裡的政黨沒有支持政府的必然理由。行政長官只有讓政府的「友好政黨」派人出任主要官員,參與政府決策,這些政黨的立法會議員才會支持政府的政策建議。

如果這條思路是正確的話,那末政府要給「友好政黨」「分」多少「權」,才可以保證獲得這些政黨的支持呢?問題在於政黨成員出任決策官員之後,跟自己的政黨保持怎麼樣的關係。曾蔭權最近談組班時一再強調,他的班子一定要協助他落實競選連任時提出的政綱。這就是說,譬如有民建聯或者自由黨的成員獲委任為新一屆政府的主要官員,他們奉行的,只能是曾蔭權的政綱,而不是民建聯或自由黨的政綱。

這是理所當然的:由行政長官籌組的政府,官員當然應該聽從行政長官,而不能按自己政黨的主張各行其是,否則集體負責、團隊精神便蕩然無存。然而這樣一來,政府施政的成敗便依然與政黨的得失沒有直接的關係,於是我們的根本問題仍沒法解決:政黨為甚麼要支持政府?

譬如當一個來自民建聯的官員,要推行一項與民建聯立場有牴觸的政策時,民建聯的立法會議員是否一定會支持他呢?就算民建聯願意支持政府裡的「自己人」,那末對其他非民建聯的官員又怎樣?是否也一定支持呢?或者有人會說,政府的施政理念,應該與「友好政黨」的主張十分一致,不用擔心政府推行的政策會和民建聯的立場有牴觸。如果是這樣,那末維持現狀便可以,也不用研究怎樣跟政黨「分權」了。

問題的核心是:民建聯或者其他「友好政黨」與政府的關係,會否因為「朝裡有人」而發生實質的轉變?答案恐怕是否定的。不管有多少政黨成員出任政府官員,倘若行政長官和他的政府不屬於政黨,行政和立法割裂的問題不可能澈底解決。

環顧世界上有效地保障「行政主導」的政治體制,都要依靠政黨;政黨在行政和立法機關裡都要扮演重要的角色。英式的「議會制」,固然是由議會裡的多數黨組織政府。對香港有較大參考價值的美式「總統制」,同讓要靠政黨:試想像一個沒有政黨背景的美國總統,他的管治要多麼艱難!

既然依靠政黨政治似乎是維持有效管治的一般規律,香港是否因為「一國兩制」而需要──並且能夠──成為例外呢?中央政府對香港發展政黨政治抱有很大戒心,眾所周知,並且不是沒有道理。不過,近期內地對政治問題的討論有一個很好的現象,就是打破「禁區」,查找「誤區」。對於香港問題,有關政黨政治的探討也不應列為禁區,反而應該弄清一直以來可能存在的誤區,始能找到正確的發展方向。(完)
20070510_ST

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