講話發言

「行政主導」的迷思與現實

 

香港公開大學「公大講堂」
題目:「行政主導」的迷思與現實
日期:2016年9月8日

 

2016年10月14日

曾鈺成:憶殖民政府如何「主導」立法局  行政主導的迷思與現實(上)

灼見名家 | 名家演講錄 | 整理:楊家雨

 

今天很高興可以來到公開大學,談談我自己的看法。在我擔任立法會主席期間,經常都會聽到一個講法:香港的政治制度應該是由行政主導的,但卻因為立法會不合作、自我膨脹,導致很多細節未能落成。我經常有機會接待內地的訪港旅客,很多內地的官員和學者知道我是立法會主席,就會以質問的口吻向我說:香港是行政主導的,怎麼會變成立法主導?這令我思考,到底行政主導是什麼意思?什麼叫行政主導?我們的制度本來是否行政主導?所以今天,我希望和大家討論幾個問題。第一,行政主導是什麼?第二,基本法就香港所設計的行政體制,也就是基本法第四章,是否規定我們需要一個行政主導的制度?第三,假如真的有所規定,我們又有否貫徹落實這個規定呢?假如沒有,我們為什麼會偏離基本法原來的設計呢?我們又可以如何糾正呢?

 

何謂行政主導

首先,什麼是行政主導呢?行政主導所強調的,主要是行政機關和立法機關的關係。我們經常提到三權分立,三權包括行政、立法、司法,司法獨立基本上毫無爭議。當然,有些人也會爭論,到底司法獨立是否恰當。但不論如何,基本法的確清楚列明司法獨立,基法法第85條提及「香港特別行政區法院獨立進行審判,不受任何干涉」。而第88、89條也指出,法官是由獨立委員會所推薦,再由行政長官任命。雖然是由行政長官任命,但據我所知,過往未曾出現行政長官拒絕任命由獨立委員會推薦出任的法官。另一方面,基本法亦清楚列明,立法會針對終審法院法官的任命有同意權。從回歸以來,立法會也有共識,不會去審查或質詢候任法官的任命。至於法官的免職,亦需經過一個獨立的過程,由司法界自己決定。除非法官本人行為不儉,或無法履行自己的職務,基本上法官可以終身履行職責。因此,司法獨立在基本法內經已有所保證,即使在社會上未必得到完全同意,亦不會有太大爭議。

 

接下來就是行政和立法。行政主導所指的,就是行政機關和立法機關的關係。為什麼要行政主導呢?香港最後一任港督彭定康先生在1992年7月9日正式就任,他抵埗後不久便與香港不同政治團體會面。當時,我在他抵達後第二天,便成立了一個新的政治團體,並擔任該治團體的主席,亦有應邀與他討論問題。他與我和我的黨友會面時,第一句說話就說,香港有一個強而有力、行政主導的政府。然而,當年的2月,1992年度的財政預算案幾乎不獲立法會通過,政府需要與每一個議員、黨派去「講數」,最後財政預算案才得以通過。他說,這樣怎能稱作是行政主導呢?從當時彭定康的這段話看來,行政主導是什麼意思呢?行政當局所提出的議案,起碼是重大的議案,如財政預算案,交由立法局審批時理應暢通無阻,一定可以通過,這樣才叫做行政主導。

 

港督曾是立法局主席

香港在80年代中之前,有非常有效、百分之百的行政主導體制。英國人設立制度,水平相當高,一開始管治香港,便成立了「定例局」,便來改稱為立法局。但是,在這段由英國人管治的長時間裏,立法局議員是由官員兼任的,港督就是立法局主席,官員就是議員,理所當然,百分百行政主導。議程由港督制定,議案由官員提出,再由官員自己通過,完全不存在所謂行政立法互相制衡的情況,那只是一種形式。直到上世紀初,因英國商人認為他們的意見也應該反映到立法機關之中,經過一番爭取,慢慢才出現了非官守議員。然而,這些非官守議員全部皆由港督委任,亦沒有固定人選,假如港督明天革除你的職務,你明天就不再是議員了。

 

這個由官守議員和非官守委任議員組成的局面,一直延續到1985年。也就是1985年之前,香港沒有任何民選議員,官守議員佔據議會中的大多數。從1985年開始,立法局引入民選議員,但港督依然兼任立法局主席,議程依然由政府決定。有人說,我當立法會主席,好像有很多特權:有自己的房間、自己的座駕等。其實當時房間屬於港督。會議廳旁邊總要有個房間讓他等待開會——因為立法局,也就是現在的立法會,還有一個特點:主席的椅子只有開會時才可以坐。不在開會時,包括主席在內的任何人也不得坐上。其他國會並非如此,人人都可以坐在主席椅上,作狀談話、拍照留念。為什麼香港卻不可以?皆因這是過往港督坐的椅子,只有港督在主持會議時才可以坐,會議結束,港督離開之後,誰也不得坐在椅子上。

 

由此可見,香港以前的行政主導非常有效,直到彭定康就任港督為止。為什麼1992年的財政預算案幾乎無法通過?其實1992年時,立法局內不但有委任議員,而且還有官守議員,加起來依然佔了議會的大多數,為什麼會出現預算案幾乎無法通過的情況?原因無他,由1995年開始,立法局將取消所有委任及官守議員議席。因此當時的委任議員都知道,這是他們最後一次當委任議員。假如他們希望留在議會,唯一的方法就是參加1995年的選舉,屆時他們的老闆就不再是港督,而是選民。假如政府所提出的議案,包括財政預算案等,不符合選民的期望,無法滿足選民,你唯一的選擇就是反對政府的議案。儘管當時議會內仍有部分委任議員,但行政、立法之間的矛盾已經浮現,所以彭定康才會質疑,為什麼一個強而有力的行政主導政府(Strong executive government),竟然會出現預算案幾乎無法通過的情況。

 

 

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