《星島日報》雙龍會

學券制衝擊傳統資助觀念

2006年11月16日《星島日報》雙龍會

兩套互不相容的理念,令特區政府準備推出的幼稚園學券計畫陷入了難以解決的矛盾。

教育當局一直不同意把幼稚園納入義務教育的範圍,儘管多年來絕大部分香港家庭都認為,幼稚園學習生活是孩子成長中必不可少的經歷。隨着社會對幼兒教育質素的要求愈來愈高,幼稚園的營運成本愈來愈昂貴,要求政府資助的壓力便愈來愈大。近年來政府也逐漸增加對幼兒教育的資助:一方面推行幼稚園學費減免計畫,讓貧困家庭的兒童不致因家長交不起學費而喪失入讀幼稚園的機會;另一方面以發還租金、差餉及地租,以及發放資助津貼等方式,為非牟利幼稚園提供財政支援。但是,當局仍然堅持,免費或資助幼稚園教育,不能看成是每個兒童都應享有的權利。

現在,政府終於決定每年撥出大約二十億元,以「學券」方式為幼稚園學生家長提供資助。學券制對香港來說,是一種嶄新的資助方式,跟對大學和中小學行之已久的資助制度完全不同。行政長官曾蔭權決定在幼稚園教育推行學券制,是因為他認為幼稚園教育不應步中小學教育的後塵,走向全面資助、高度規管、高度標準化和一律化。曾蔭權相信,學券制可以發揮家長選擇、市場主導的力量,讓幼稚園全部維持私營,在競爭中各自加強特色,提高質素。

但是,教育部門在以往一貫的資助教育政策中,已形成了一套跟學券理念相牴觸的基本觀念。第一,在以往推行的任何資助計畫裏,「獨立私校」都被排除在資助範圍之外。唯一的例外,是中小學九年免費教育實施初期曾經採用的私立學校「買位計畫」。那是未有足夠資助學校學額時的權宜之計;當局全力興建資助學校,減少買位學額,直至全部取消。(當年要被淘汰的私立中學埋怨當局「過橋抽板」的聲音,比現在的獨立幼稚園還要強烈得多。)當局一貫認為,政府提供資助教育的責任,是在指定的資助學校裏有足夠的學額可以容納每一個學生;如果家長要選擇資助範圍以外的學校,學費便要自行解決。

第二,私立學校要參加任何資助計畫,必須註冊為非牟利,才能保證學校獲得的公帑,全部用於為學生提供教育服務,而不會成為私人投資的利潤,這是教育官員另一個牢不可破的觀念。學券雖是資助家長而不是直接資助學校,但最終要成為學校收入。一所私立幼稚園,收費如果高於家長願意負擔的水平,便會流失學生,所以它往往不能夠按當局批准的最高學費水平收費。

學券資助提高了家長對學費的負擔能力,也就有可能提高幼稚園的利潤水平。在教育官員看來,如果讓商營幼稚園也參加學券計畫,就會有一部分公帑成為股東的利潤,這是他們難以接受的。

第三,教育當局一貫認為,政府接納一所學校參與資助計畫,就要為這所學校的品質保證負責,因而要加強監管。在以資助學校為主體的中小學教育,當局的大量資源便用於監管。近年推行的教育改革,說是要「拆牆鬆綁」、「權力下放」,但在放寬舊有規管制度的同時,其實在資助學校裏引進了「質素保證視學」、「內評」、「外評」等許多新的監管措施,不會任由市場力量去發揮汰弱留強的作用。

事實上,過去三十年香港資助教育發展的歷史,是政府監管代替市場選擇、公共部門排擠私營部門、一律化取代多元化的歷史。在這樣的背景下要推行學券制,在管治文化上所必然引起的矛盾,其嚴重程度可以想見。特區政府現在要面對的問題,不但是怎樣順利推行幼稚園資助計畫,更要留意學券制的實行對教育以至其他部門管治理念的衝擊。

 

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