《星島日報》雙龍會

迴避已八年矛盾未解決

2006年8月10日《星島日報》雙龍會

回歸後的第一屆立法會,曾就《基本法》第74條的解釋,與特區政府有過一番爭論。

《基本法》第74條規定:「香港特別行政區立法會議員根據本法規定並依照法定程序提出法律草案,凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者,可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策者,在提出前必須得到行政長官的書面同意。」

立法會和政府爭論的焦點,是條文所說的「法律草案」,是否包括對政府法案提出的修正案。立法會議事規則委員會認為,第74條只規管由議員提出的法案,對法案提出的修正案不受限制;政府則認為「法律草案」包括修正案。

一九九八年七月,第一屆立法會剛通過《立法會議事規則》,特區政府律政司便立即指出,該《議事規則》有多項條文違反《基本法》,其中包括對議員就法案提出的修正案,沒有按第74條作出限制。

對於律政司的指控,立法會議事規則委員拒絕接受,並且諮詢了資深大律師張健利的意見,得到張健利的支持。對於第74條所說的「法律草案」不應包括修正案,最有力的理據是把這項條文跟《基本法》附件二有關表決程序的條文作比較:附件二有關分組表決的規定,列明適用於「立法會議員個人提出的議案、法案和對政府法案的修正案」。假如第74條亦適用於對政府法案的修正案,應該同樣在條文中列明。

這說法也並非絕對無可爭議,把第74條裏的「法律草案」解釋為包括「法案」和「對政府法案的修正案」,也不能完全排除。問題在於《基本法》不像一般普通法制度下的條例,對條文中出現的詞彙有清楚準確的定義。內地的法律專家以及有些《基本法》前起草委員,認為應從立法原意去解釋條文。第74條規定議員不能提出某幾類法案,如果把它解釋為同類的修正案卻不受限制,便等於打開了後門,讓議員們藉修正案把政府法案變成議員法案,違反了立法原意。

當時行政立法雙方對這問題僵持了一段日子,互不相讓。立法會拒絕依政府意見修改《議事規則》,議員們照樣對政府法案提出修正,立法會主席按《議事規則》給予批准。而行政機關方面,每當有這類議員修正案提出時,負責法案的官員例必作出聲明,指有關修正違反第74條。一旦有議員修正案獲通過,便可能爆發一場政治與憲制風波。

後來,為要緩和行政立法之間的緊張關係,特區政府徵詢中央政府意見後,決定以靈活變通的辦法處理有關第74條的矛盾。對於議員就政府法案提出的修正案,如果政府認為可以接受,就把它接了過去,由政府提出;如果修正案內容是政府不能接受的,負責官員便游說支持政府的議員,把它否決,保證不會有當局認為違反第74條的修正案獲得通過。這就把問題避足八年。

這當然不等於把問題解決了。政府其實沒法保證,當局不能接受的議員修正案,在立法會裏一定不能通過。另一方面,獲得支持的議員修正案一概被政府「據為己有」,雖獲通過,亦不能保留「原創」議員的名義,議員對此自然不滿。怎樣解釋第74條的問題,遲早總要有個了斷。

這既是法律問題,也是政治問題。在法理上,《基本法》的最終解釋權在全國人大常委會。因此,對第74條的任何解釋,如果是中央政府不能同意的,根本不可能付諸實行。但在政治上,如果中央政府和特區政府堅持的解釋,被認為是大大削弱立法會的權力,甚至是給「廢了武功」,那不但在立法會裏要激起對「行政霸道」的對抗情緒,在社會上恐怕也會引起較大反響。

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