《AM730》鈺成其事

三權分立、行政主導:應否?是否?是又如何,否又如何?

2020年9月7日 AM 730《鈺成其事》

香港特別行政區的政治體制是「三權分立」還是「行政主導」?這問題每隔一段時間便會有人拿來爭論一番;最近因為教育局局長回應傳媒有關修改教科書的提問時說了「香港沒有『三權分立』」,又引起新一輪的爭論。我也來趁熱鬧,在這裡討論三個問題:

一、《基本法》起草委員會設計香港特別行政區政治體制的「立法原意」是甚麼?要三權分立?要行政主導?

二、《基本法》有關特區政治體制的規定,是否體現了三權分立?是否保證了行政主導?

三、確認了特區的政治體制「是」或「不是」三權分立、「是」或「不是」行政主導,有甚麼實質後果?

草委會怎樣看三權分立

第一個問題,研究《基本法》的學者自可從起草委員會浩如煙海的工作文件中尋找答案。但我們也可以從另一個角度,從《基本法》起草的歷史背景和當時的政治氣候,探討「政治體制」一章形成的指導原則。

特別行政區的政治體制並非從「零」開始設計,而是以香港在英國管治下已建立的體制為基礎演變而成的。《基本法》起草於1980年代後半段;香港當時經歷了十多年的繁榮穩定,很多人——包括中國政府——相信香港成功的竅訣之一是政治體制有很多優點。這些優點,自然應該在回歸後盡量保存下來。這些優點不可能包括「三權分立」:港英年代從來沒有實行三權分立,這是無可爭辯的事實。「行政主導」卻肯定是港英政府的特色,是港英政府以至倫敦經常引以為榮的優勢。當然,司法獨立也是港人和中國政府都同意要維護的:不論是否「三權分立」,都要司法獨立。

還有一點值得注意。鄧小平在1987年4月16日會見基本法起草委員會委員時說:「香港的制度也不能完全西化,不能照搬西方的一套。……如果完全照搬,比如搞三權分立,搞英美的議會制度,並以此來判定是否民主,恐怕不適宜。」有了鄧小平這一錘定音,起草委員會還會以「三權分立」為設計特區政治體制的原則嗎?

可是,有些人指出,《基本法》雖然沒有明言「三權分立」,但其中對政治體制的規定已包含了三權分立的「元素」或「特色」,所以不能說香港沒有三權分立。這就要研究上面提出的第二個問題。

為甚麼要規定分權制衡

《基本法》的內容不能偏離中國政府在《中英聯合聲明》闡述的基本方針政策,其中包括:「香港特別行政區立法機關由選舉產生,行政機關必須遵守法律,對立法機關負責。」這兩行文字,決定了特區的政治體制跟回歸前的主要差別:第一、特區的行政權和立法權分別屬於兩個不同的機關,不能像港英政府,行政和立法權由總督和主要官員包攬;第二、立法機關選舉產生,不能像1985年之前的立法局,議員不是官守就是委任;第三、行政機關對立法機關負責,立法機關對行政機關有監察或者「制衡」的職能。

這些差別,顯然會改變行政和立法兩權之間的關係,對「行政主導」構成問題。中國政府願意接受這些轉變,沒有堅持把港英管治「行之有效」的體制更全面地延續至回歸後,這和當時中國以至全球的政治氣候有關:在全球範圍,「第三波民主化」浪潮已經興起,民主成為「普世價值」,也成為港人普遍追求的政治理想。在中國,改革開放剛站穩腳步,在意識形態上處於破舊立新的探索階段,對「西方民主」雖有戒心,也覺得不妨讓「一國兩制」下的香港有限度地試行。

《基本法》(草案)在1990年提交全國人大審議通過的時候,起草委員會主任委員姬鵬飛向大會作說明報告,其中說:「香港特別行政區的政治體制,……,必須兼顧社會各階層的利益,有利於資本主義經濟的發展;既保持原政治體制中行之有效的部分,又要循序漸進地逐步發展適合香港情況的民主制度。」

《基本法》規定的政治體制,有「分權制衡」的性質,這是認為香港沒有三權分立的中央和特區官員都不否認的。有了分權制衡,特區政府施政便不可能像過去港英政府那樣得心應手,沒有那樣不受牽制的行政主導了,這也是行政長官林鄭月娥曾經承認的。

肯定或否定有甚麼後果

如果所有人對《基本法》的規定都準確理解、不持異議,那麼有些人說「這就是三權分立」,另一些人說「這就是行政主導」,是否無關重要了?這就要看第三個問題。

有些人擔心,否定三權分立,等於否定司法獨立。對於這一點,中央官員、行政長官和律政司長都作了澄清,強調司法獨立始終受《基本法》保障。不過,「三權分立」過去不但被特區兩任首席法官奉為圭臬,而且經常有法官在判案時提及,作為須遵循的原則。其實司法界談「三權分立」,說的只限於司法機關跟行政、立法兩個機關的關係,而不觸及行政、立法之間的關係,所以和有關「三權分立」或「行政主導」的爭論無關。如果現在要司法界承認過去提「三權分立」是錯了,以後不准再提,那會造成不必要的混亂。

另一方面,有些人認為,堅持「三權分立」說,就是「否定行政主導」,甚至要「去中央化」。這些指控不是毫無根據:《基本法》確實賦予行政長官在「一國兩制」下獨特的憲制地位;在中央對香港政策措施的落實上,行政長官的角色不可替代。如果把行政長官歸入「三權」中的一權,並不能準確反映這憲制地位;如果行政長官是在「三權」之外,那就不能說政府是由「三權分立」組成的了。所以,承認「以行政長官為核心的行政主導」,有肯定行政長官在「一國兩制」下的憲制地位的含義;而堅持「三權分立」說,就有否定這憲制地位之嫌。

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