《AM730》鈺成其事

關於基本法第二十二條的爭議

2019年4月20日  AM 730《鈺成其事》

立法會內務委員會去年10月會期開始至今,仍未選出主席,委員會無法運作。港澳辦和中聯辦日前分別通過發言人答記者問,批評「部分立法會議員嚴重干擾了立法會內部的正常運作,影響了立法會履行基本法所規定的立法機關的憲制性責任,也損害了香港社會整體的良性運行」,指他們的行為「無異於『政治攬炒』」。有人指摘「兩辦」這番言論是干預香港事務,違反了《基本法》第二十二條的規定。news-images


對於這指控,中聯辦發言人回應說,港澳辦和中聯辦不是《基本法》第二十二條所指的一般意義上「中央人民政府所屬各部門」,而是中央授權專責處理香港事務的機構,有權代表中央政府,就涉及中央與特區關係事務、《基本法》正確實施、政治體制正常運作和社會整體利益等重大問題,行使監督權,關注並表明嚴正態度。


不得干預內容
《基本法》第二十二條第一款說:「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務。」


「兩辦」的聲明和所引起的反應,涉及兩個有關《基本法》第二十二條的問題:一、「兩辦」是否受第二十二條的約束?二、不管第二十二條對「兩辦」是否適用,「兩辦」批評立法會議員在內會的表現,是否干預香港根據《基本法》自行管理的事務?


先說第二個問題。認為「兩辦」違反了第二十二條的批評者請注意,條文裡說「不得干預」的,並不是任何「香港事務」,只是「香港特別行政區根據本法(即《基本法》)自行管理的事務」。雖然《基本法》已實施了20多年,但仍有不少人錯誤地以為,《基本法》規定不屬於香港自行管理的事務,只有國防和外交。


翻查一下《基本法》,便可看到除了國防和外交之外,有多項事務是由中央政府直接管理的,例如任命行政長官和主要官員、批准行政長官產生辦法的修改、解釋和修改《基本法》、決定香港立法會制訂的法律是否符合《基本法》、決定在香港實施全國性法律、決定香港特別行政區進入緊急狀態、確定中國其他地區的人進入香港特別行政區定居的人數等。


立法會內務委員會怎樣選主席,當然是香港立法會自行管理的事;可是,由於主席選舉被不斷阻撓,內會長期不能運作,致使立法會不能履行中央授予的職責,這就涉及特區與中央的關係了。大家看到,主持內會主席選舉的郭榮鏗和其他泛民議員,毫不掩飾他們要令內會癱瘓的意圖,為甚麼呢?他們說,如果讓內會恢復運作,「國歌法就來了!」法案委員會早在去年5月完成了對《國歌條例草案》的審議;接下來的立法程序,就是要由內會為法案恢復二讀辯論作準備。內會繼續停擺,立法程序便不能進行。


不屬內部事務
全國人大常委會2017年11月4日通過決定,將國歌法列入《基本法》附件三。根據《基本法》第十八條,列於附件三的全國性法律,須由香港特別行政區公布或立法實施。立法會訂立《國歌條例》,是履行第十八條規定的義務。聲言要為阻止《國歌條例》立法而干擾立法會的正常運作,這還是中央不得干預的事務嗎?請注意:第十八條屬於《基本法》第二章:「中央和香港特別行政區的關係」。


再進一步說,由於內會停擺而不能完成立法程序的,不單是一條《國歌條例草案》,還有多項其他法案和附屬法例積壓着不能處理,這必然對特區的管治造成妨礙。全國人大通過《基本法》把立法權賦予香港特別行政區,而立法會是依照《基本法》行使立法權的機關;任何人故意干擾立法會的正常運作,就是阻撓中央授予的立法權在香港正當行使。中央政府對此可以坐視不理嗎?


回來看第一個問題。「兩辦」到底是否「 中央人民政府所屬部門」,查看一下中國官方的國務院(即中央人民政府)組織圖便知答案,毋須爭議。組織圖列出的「國務院組成部門」共26個,當中沒有「兩辦」;另有1個「國務院直屬特設機構」、10個「國務院直屬機構」、9個「國務院直屬事業單位」和16個「國務院部委管理的國家局」,「兩辦」都不在任何一類當中。


並非中央部門
原來港澳辦是兩個「國務院辦事機構」其中之一(另一個是國務院研究室)。至於中聯辦,按國務院2000年1月15日發給香港特區政府的通知,是「中央人民政府駐香港特別行政區的機構」。由此可見,第二十二條說的「中央人民政府所屬各部門」並不包括港澳辦和中聯辦。(關於中聯辦的附註:第二十二條第二款說,「中央各部門、各省、自治區、直轄市如需在香港特別行政區設立機構,須徵得香港特別行政區政府同意並經中央人民政府批准。」國務院在香港設立中聯辦時,只是「通知」特區政府,並不須要徵得其同意。由此可見,中聯辦並不是按第二十二條第二款設立的機構。)


不過,第二十二條不能包括「一國兩制」、港人治港、高度自治的全部含義。過去曾出自中央官員口中的、在香港已深入人心的說法,是中央政府不干預特別行政區自治範圍內的事務:不光是第二十二條提及的部門和機構不干預;任何代表「中央政府」的機構,即使沒包括在第二十二條內,也不會干預。


《基本法》規定由特區自行管理的事務,特區政府管理好,中央當然不會干預;但如果香港出現的情況,令中央擔憂《基本法》的規定不能落實,「一國兩制」變形走樣,甚至國家主權、安全和發展利益受到威脅,中央便不可能不干預,中央授權專責處理香港事務的機構便不可能不發聲。

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