講話發言

發展政制須改善管治 ──香港特別行政區「主要官員問責制」評析

紀念香港回歸祖國二十周年研討會 – 講述香港的故事

香港政制發展環節發言稿

2017年422

在推進香港特別行政區的政制發展時,必須維持特區政府的有效管治。其中要處理的一個重要問題,是怎樣提高主要官員的政治能量,以有效應對政治環境的轉變。

在回歸前的香港政府架構裡,總督以下的所有主要官員,都屬於公務員體系之內,按公務員聘任條件受聘。香港特別行政區基本法規定特區政府主要官員由行政長官提名並報請中央人民政府任命,但沒有規定這些官員的公務員身分須要改變。在特區第一屆政府任期內,主要官員保持了公務員的身分。

當時特區政府高層有意見認為,所有公務員都應堅守「政治中立」的原則,而「政治中立」即是對任何與公共政策有關的議題都不應採取政治立場。可是,主要官員在制定公共政策時,必然涉及政府職能、資源分配和社會公平等政治考慮,必須作出政治決定;官員在議會裡和議員辯論政府政策,或者公開解釋政府政策爭取公眾支持,都不可能迴避政治問題。特區政府裡有意見認為,主要官員的這些任務,和公務員的身分有衝突。

在第二屆政府開始時(2002年),行政長官決定推行「主要官員問責制」(下稱「問責制」),把所有司長和局長從公務員改為政治任命官員,目的是在維持公務員「政治中立」的同時,由行政長官建立具有共同理念的政治團隊,讓主要官員按行政長官的施政理念制定政策,並承擔政治責任,積極爭取立法會議員和社會大眾對政府政策的支持。

至2008年,特區政府進一步發展政治委任制度,在局長以下增設副局長和局長政治助理兩個層次的政治任命官員,一方面為局長提供政治支援,同時希望通過建立政治任命官員的晉升階梯,為特區培養政治人才。

問責制以及後來的進一步發展,實行至今,在特區政府內外,似乎毀多於譽。問責制下的司局長,大部分時間未能成為一支具有政治能量的管治團隊;很多官員的民望經常處於低位,不能發揮比公務員隊伍更有效地為政府政策爭取民意支持的作用。至於副局長和政治助理則權責模糊,能夠在工作中累積政治經驗、發展政治事業的成功例子,甚為少見。

問責團隊表現未如理想,是特區政府管治處於弱勢的主要原因。我主持的《香港願景》研究計劃,就問責制在實踐中出現的問題和改善方法進行了研究。以下是研究的主要發現和改善建議。

問責制的核心問題

我們檢視了問責制的發展和成效,並對比若干其他地方的經驗,歸納出下列幾個核心問題:

  • 問責制未能回應公眾對於官員「問責」的關注

特區政府主要官員政治任命制度以「問責制」命名,但對如何「問責」卻沒有清晰的定義,特別是特區政府一直未有區分官員的個人責任和管治團隊的集體責任。當某項政策引起爭議時,公眾的目光都聚焦於主要官員的個人責任,官員「問責」便等同於官員要下台。然而官員不能亦不應輕易撤換,因此問責制難以回應公眾期望,同時令主要官員承受不合理的政治壓力。

  • 管治團隊欠缺共同的政治理念

主要官員來自不同背景,大部分在接受任命前並沒有共同的政治理念和合作經驗。行政會議在2002年至2005年曾一度改組為「類內閣」的架構,讓決策權力由主要官員集體擁有,但其後兩屆政府又改變了對行會的組成和運作方式,令行會不再發揮內閣的功能,行會的「集體負責」原則欠缺明確的定義,主要官員之間缺乏互相支持的誘因。

  • 副局長和政治助理對局長未能提供有力支援

在第二屆特區政府裡,政治委任官員只有司長和局長,難以兼顧政治遊說、媒體聯繫以及政策制訂的工作。特區政府在2006年決定擴大政治委任團隊,增加副局長和政治助理兩個層級,支援司局長的工作。然而礙於程序和經驗所限,副局長和政治助理未見得有效協助司局長提高政治能量。

副局長的職能為:(一)協助制訂政策、(二)遊說立法會和主要持分者支持政策和(三)保持與持分者的政治聯繫。然而,現行的政策制訂程序和分工,令副局長很難直接介入。如果副局長沒有參與政策制訂過程,對政策細節缺乏了解,便難有足夠的知識和熱誠去遊說立法會議員和主要持分者支持政策。

政治助理主要擔任幕後分析、聯絡傳媒以及遊說政治團體。部份政治助理沒有媒體工作經驗,對有關政策亦欠缺深入了解,只能側重聯絡政治團體的任務,作用十分有限。

  • 政治人才的培訓和晉升未有完整機制

在其他地方較成熟的政治制度下,議會、政黨、公共行政學院等機構都可以為政府提供政治人才,同時為在政府換屆時卸任的官員提供政治崗位。香港則明顯欠缺政治人才的培訓和晉升機制。一方面,問責制內部沒有晉升的階梯。政治助理和副局長在資歷、工作要求和年齡方面都有較大差距,前者很難直接晉升為後者,而兩者之間又沒有銜接崗位。

另一方面,政治委任制度和社會環境不能為有志從政者提供「旋轉門」:政治委任官員離職後,須經過一年的「冷靜期」,才能加入與他們在政府裡的經驗有關的機構工作,這對他們繼續留在政界發展構成很大障礙。事實上,多位副局長和政治助理在完成一期合約後,不但離開政府,更會要完全離開政界,政治人才因而流失。沒有晉身之階,令社會上許多優秀人才對投身政府望而卻步,令行政長官籌組管治班子十分困難。

改善建議

問責制確實未能達到原來期望的效果,但走回頭路卻是絕不可能。我們訪問過多位曾在政府高層任職的人士,儘管他們大都覺得問責制效果不理想,卻沒有人認為應廢除問責制,回復由公務員擔任主要官員。至於怎樣可以提高問責制的成效,多數人認為,在政治體制可以實行重大改革(如落實普選、發展政黨政治)之前,唯一的改進方法是「找些更優秀的人才擔任問責官員」。

問責團隊需要由優秀的政治人才組成。可是,優秀政治人才從何而來?應怎樣物色和選拔政治人才,並且令他們願意加入政府?怎樣確保加入了問責團隊的人才,能夠充分發揮他們的作用?為解答這些問題,我們提出以下建議。

建議一:副局長的聘用及培訓制度化

我們建議特區政府把聘任副局長的程序規範化,訂立明確的入職條件,設招聘考試和面試,並規定入職前必須接受專門的培訓。

建議把副局長的申請資格規定為:公務員D3級,或曾經擔任五年特別顧問(見以下建議三),或具有十五年專業或管理經驗。特區政府應參考其地方家公共行政學院的考評內容,制訂一套適用於香港的副局長考核標準和範疇。同時,政府須充分發揮公務員培訓處的角色,將現時的訓練課程和資源擴展至政治委任官員,並為受聘副局長提供一系列公共行政、領導及管理的課程和學習資源。

嚴格的聘任程序和遴選機制,可以提高副局長在政府內外的認受性。工作表現出色的副局長,自然成為晉升局長的合適人選。

建議二:提高局長薪酬,增加常秘晉升局長的誘因

自2009年至今,公務員的薪酬逐漸上調,但局長的薪酬並未有同步提升。雖然本屆立法會通過了主要官員加薪12%的建議,並於下屆政府開始推行,但是,一次性調整局長薪酬,未能持續理順局長和D8級公務員之間的薪酬比例。我們建議,特區政府將各司局長的薪酬,與首長級第8薪點(D8)維持一個穩定的、合理的距離,以增加高級公務員轉任局長的誘因。高級公務員和各個副局長,可成為局長人選的主要來源。

建議三:政治助理改為特別顧問,司局靈活運用資源

取消政治助理,以特別顧問取代

我們建議政府從政治委任職位中取消政治助理一職,將目前用於聘任政治助理的資源,交由各司局長自行彈性調配。如果司局長希望繼續聘用副局長以外的政治官員協助施政,政府可以「特別顧問」取代原來的「政治助理」。特別顧問須為特定範疇的專家,屬於司局長個人的智囊。特別顧問須有一套獨立的工作守則;局長在聘請特別顧問前,須向行政長官提交該顧問的個人資料和工作安排,並在聘任後公開特別顧問的個人履歷。特別顧問完成一屆任期後,可投考副局長(見上建議一)。

薪酬資源由各司局靈活運用

我們建議進一步放寬各局的資源運用。各司局可以不聘用特別顧問(政治助理),將節省下來的薪酬開支用於部門所需的專業支援,例如支付政策研究或顧問服務的費用。

建議四:加強問責團隊的政治建設

我們建議行政長官抓緊問責團隊的政治建設,通過集思會、研討會和合適的培訓活動,在團隊中樹立共同的政治理念,訓練官員的政治技巧。建議規定司局長定期會見市民和主持公眾諮詢大會,向市民交代政府政策和回應市民質詢,以加強官民溝通,並提高官員的政治才能。

建議五:改組行政會議成為政府內閣

我們認為,由行政長官主持的行政會議應以全體司局長為主要成員,使它成為特區政府的內閣。行政會議非官守議員人數可大幅減少至5名或以下,不必設非官守議員召集人。全體司局長須出席行政會議,以內閣成員身份參與政府各項政策的討論。所有政府政策由內閣(行政會議)集體決定,集體負責。個別政策的推行,則由相關的主要官員個人負責。

結束語

以上各項建議的細節和理據,《香港願景》發表的研究報告*有詳細說明。

香港政制發展的下一步,就是要按基本法規定實現普選。從2015年政改失敗的經驗可見,要在香港社會凝聚共識、令符合基本法和人大常委會決定的方案獲得通過,同時在整個過程中維持社會的和諧穩定,是一項十分艱難複雜的政治工程,必須由一個具有強大政治能量,緊貼民意、深得民心的特區政府來處理,才有成功的機會。特區政府的領導核心由什麼人組成以及怎樣實行領導,就是關鍵的因素。

(完)

*《培育政治人才,發展內閣制度-檢討高官問責制及行政會議》https://goo.gl/vSMpaQ

3 replies »

  1. 政治助理?只要加上“政治”二字,肯定是骯髒的,黑暗的!最簡單、最直接、最好的用人制度,就是1,用人唯賢;2,按部就班的升級(港英制度),而不是特區政府的問責制,坐直升機的曾德成、劉江華——不作為!

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